Kompetenz muss ausgeübt werden, um ein System zu errichten, welches aus- und einwanderungsberechtigte Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Angehörige betrifft; 2. für diese muss ein Regime der Zusammenrechnung von Leistungszeiten eingerichtet werden und 3. ein Regime für die Zahlung von Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen, muss vorgesehen werden.
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Kompetenzkataloge
Vielfach werden gerade in föderalen Ordnungen solche positiven Kompetenzen in Kompetenzkatalogen zusammengefasst, wie etwa in Deutschland in Art. 72 ff. GG, in Österreich in Art. 10 ff. der Bundesverfassung, in den USA in Art. I Sec. 8 der US-Verfassung von 1787 oder in Kanada in Art. 91 ff. des Constitution Act 1867. Solche Kompetenzlisten oder -kataloge für positive Kompetenzbestimmungen erleichtern zwar den Überblick über Kompetenzbestände, führen aber zwangsläufig im Vergleich zu ausführlichen Einzelbestimmungen, wie sie sich im Europarecht finden, tendenziell zu Vergröberungen oder Vereinfachungen, da nicht mehr für jeden Sachbereich bzw. jede Zielbestimmung – also für jeden Kompetenztatbestand – eine derart differenzierte Kompetenzrechtsfolge angeordnet werden kann, wie sie im genannten Beispiel des Art. 48 AEUV deutlich wird.
III. Negative Kompetenzbestimmungen
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Definition negative Kompetenzbestimmungen
Negative Kompetenznormen sind ebenfalls Techniken der Kompetenzverteilung, weil auch sie der öffentlichen Gewalt Schranken setzen und Rechtsmacht determinieren. Dies erfolgt nicht nach der Formel „Wenn (x = Sachgebiet), dann (y = Kompetenz)“, mit der sich positive Kompetenzbestimmungen beschreiben lassen und wo die Zurechnung in den Vordergrund gestellt wird. Stattdessen lässt sich die Formel beschreiben mit „Wenn (x), dann (y = KEINE Kompetenz)“, was die Grenze von Rechtsmacht betont. Naheliegend ist zunächst, solche negativen Kompetenzbestimmungen auch an Sachbereichen auszurichten, für die Variable x im Tatbestand der Kompetenznorm also wieder eine Sachbereichsbeschreibung einzusetzen (siehe oben). Ein Beispiel wäre eine Kompetenzbestimmung in einer Bundesverfassung „Wenn (x = Kindergartenwesen), dann (y = KEINE Bundeskompetenz)“. Regelmäßig ergeben sich solche negativen Kompetenzbestimmungen allerdings nur mittelbar, wenn es etwa in der österreichischen Bundesverfassung heißt, dass die Länder für das „Kindergartenwesen“ zuständig sind (Art. 14 Abs. 4 lit. b B-VG).
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Kompetenzausschluss durch Auffangkompetenz
Im Sinne negativer Kompetenzbestimmungen kann die Variable x aber auch durch andere Größen ausgefüllt werden. So wird in gestuften Systemen öffentlicher Gewalt, föderalen oder quasi-föderalen Ordnungen, in der Kompetenzfestlegung der übergreifenden Ebene in aller Regel für eine der Ebenen eine Auffangkompetenz vorgesehen sein. Eine solche Auffangkompetenz hat für die andere Ebene die Wirkung einer negativen Kompetenzbestimmung. Wenn es beispielsweise in Art. 30 GG heißt, dass die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder sie zulässt (vgl. auch Art. 70 GG), so kann man dies als negative Kompetenznorm für die Bundesebene lesen: ist das Tatbestandsmerkmal „keine Regelung im GG“ (x) erfüllt, dann liegt keine Kompetenz des Bundes vor (y). In diesem Sinne enthält auch das die europäische Kompetenzordnung leitende Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung[19], wonach die Union nur im Rahmen der ihr in den Verträgen zugewiesenen Kompetenzen und ihr gesetzten Ziele tätig wird, eine negative Kompetenzbestimmung.
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Keine Kompetenz für rechtswidrige Akte
Wenn man dem Kompetenzbegriff mehr als lediglich formalen Charakter zumisst,[20] dann lassen sich negative Kompetenzbestimmungen nicht nur durch ausgeschlossene Sachbereiche formulieren. Letztlich folgt aus dem Ausgangspunkt einer grundsätzlich begrenzten öffentlichen Gewalt, dass sämtliche der öffentlichen Gewalt gesetzte Grenzen eben auch kompetenzbeschränkend wirken. Am deutlichsten wird dies in der Konzeption von den Grundrechten als negativen Kompetenznormen sichtbar.[21] Die Freiheitssphäre des Einzelnen begrenzt die Kompetenz der öffentlichen Gewalt, was gerade im Unionsrecht besonders deutlich ausgesprochen wird.[22] Noch allgemeiner lässt sich sogar das Rechtsstaatsprinzip oder das Rechtmäßigkeitsprinzip als negative Kompetenzschranke für die öffentliche Gewalt beschreiben. Es gibt grundsätzlich niemals eine Kompetenz zur Setzung rechtswidriger Akte.[23]
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Ebenentrans zendente Kompetenzschranken
Eine spezifische Spielart von negativen Kompetenzbestimmungen schließlich ist typisch für Mehrebenensysteme: Eine Begrenzung der Kompetenzen auf der übergreifenden Ebene kann sich aus dem Recht der anderen Ebene ergeben, dies könnte man als ebenentranszendente Kompetenzschranke bezeichnen.[24] Dies gilt auch umgekehrt. So beschränken die Grundrechte der Bundesverfassung wegen Art. 1 Abs. 3 GG auch die Hoheitsgewalt auf Landesebene. Die Grundfreiheiten des Unionsrechts gelten für die Union, aber auch für die Mitgliedstaaten und schränken deren Rechtsmacht – Kompetenzen – ein.
IV. Kompetenzausübungsregeln
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„Wie“ der Kompetenzrealisierung
Von Kompetenzzuweisungen positiver oder negativer Art sind Kompetenzausübungsregeln zu unterscheiden. Sie setzen das Vorliegen einer Kompetenz voraus und schränken diese ein. Sie betreffen nicht das „Ob“ einer Kompetenz, sondern das „Wie“ der Kompetenzrealisierung (Kompetenzrechtsfolge). Solche Kompetenzausübungsregeln können sich mit konkreten Kompetenznormen verbinden, etwa im oben geschilderten Beispiel des Art. 48 AEUV, wo die Rechtsfolge „Kompetenz“ nicht ergebnisoffen formuliert, sondern die Kompetenzausübung, das „Wie“, in eine bestimmte Richtung kanalisiert wird.
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Abgrenzung
Die Grenze zwischen Kompetenzzuweisungs- und Kompetenzausübungsregel kann dabei schwierig zu ziehen sein. Die Kompetenzformel zur Kompetenzgrundlage für Regelungen betreffend den Gesundheitsschutz in Art. 168 Abs. 5 AEUV beispielsweise lässt sich wie folgt beschreiben: „Wenn Tatbestand (x = Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit), dann Rechtsfolge (y = Kompetenz für Fördermaßnahmen der EU unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung)“. Sie kann aber auch formuliert werden als „Wenn Tatbestand (x = Förderung von Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit), dann Rechtsfolge (y = Kompetenz der EU zu Maßnahmen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung)“.
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Prinzipien der Kompetenzausübung
Kompetenzausübungsregeln werden indessen regelmäßig als allgemeines Prinzip formuliert. Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs. 1 S. 2 EUV[25] sind dafür Beispiele.[26] Auch ein Bundestreueprinzip, ein Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Unionstreue, Art. 4 Abs. 3 EUV) oder allgemeiner ein Bundesstaatsprinzip können kompetenzausübungssteuernde Gehalte aufweisen.[27]
V. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
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Grundstein der Kompetenzordnung
Das
