de los conflictos entre el capital y el trabajo al arbitraje obligatorio (artículo 48°); la organización de tribunales de conciliación y arbitraje para solucionar las diferencias entre el capital y el trabajo (artículo 49°); la prohibición de monopolios y acaparamientos industriales y comerciales (artículo 50°); el compromiso de señalar un interés máximo por los préstamos de dinero, sancionando con nulidad todo pacto en contrario (artículo 51°); la fijación del número mínimo de escuelas en las capitales de distrito y de provincia (artículo 53°); la declaración de que el profesorado es una carrera pública y da derecho a los goces fijados por la ley (artículo 54°); el reconocimiento de las funciones del Estado en lo concerniente a los servicios sanitarios y de asistencia pública, los institutos, hospitales o asilos, la protección y auxilios de la infancia y de las clases necesitadas (artículo 55°); el fomento de las instituciones de previsión y de solidaridad social, los establecimientos de ahorro, de seguros y las cooperativas de producción y de consumo destinados a mejorar las condiciones de las clases populares (artículo 56°); y la mención específica de las providencias que podían ser adoptadas con la finalidad de abaratar los artículos de consumo para la subsistencia, «en circunstancias extraordinarias de necesidad social» (artículo 57°). Finalmente, el tanto inédito como revolucionario anuncio de protección del Estado a la raza aborigen, lo mismo que «a su desarrollo y cultura en armonía con sus necesidades», y el reconocimiento literal de la existencia jurídica de las comunidades de indígenas (artículo 58°), así como la consagración de imprescriptibilidad de los bienes de propiedad de estas (artículo 41°).
La Constitución de 1920, al reconocer la existencia de las comunidades indígenas y la imprescriptibilidad de sus tierras, refleja una tendencia inequívocamente realista: hasta entonces no existían para el derecho oficial. Es probable que se combinase cierta sensibilidad indigenista, pero también un afán demagógico. En todo caso, la declaración legislativa abrió una nueva época no solo en la historia jurídica, sino también en la historia social y en la historia económica del Perú. Los preceptos reseñados acusan la influencia de una concepción social del Estado. El liberalismo económico, típico en las cartas decimonónicas, se atenuaba ante una intervención pública más decidida105.
La clamorosa pero explicable ausencia de dispositivos que regulasen o intervinieran en la vida económica en las constituciones del ochocientos contrasta con el elevado número de artículos que inciden en esa esfera en la Constitución de 1920. El individualismo, que había constituido el eje de cualquier proyecto constitucional, era refrenado en su intemperancia por dispositivos marcados de un mayor espíritu solidario. Incluso, algunos exponentes del régimen pensaban que con la Patria Nueva empezaba el socialismo. Así, Germán Leguía y Martínez, en un lunch que le ofrecieron sus amigos en el Restaurant del Parque Zoológico, el 8 de diciembre de 1921, alcanzó a decir: «Hasta ahora imperaron irrestrictos, los derechos del hombre: el individuo era todo; el Estado casi nada. En el día deben imperar, e imperan ante todo, los derechos de la colectividad: la Nación es la esencia; el individuo, lo accesorio; éste es casi nada; aquélla lo es todo. Instituciones y leyes; elementos y fuerzas; fines y medios: todo tiende a socializarse. El deber de los que gobiernan no está en tolerar las demasías de los menos, sino en contemplar y defender los intereses de los más»106.
Las normas relativas al Poder Judicial se encuentran en el título XVIII, el cual repite algunos principios de las anteriores constituciones; verbigracia, motivación de los fallos, existencias de cortes y juzgados, etcétera. En cuanto al sistema de nombramiento, los vocales y fiscales de la Corte Suprema serían elegidos por el Congreso de la decena de candidatos enviada por el Ejecutivo (art. 147°). Los jueces de la primera instancia serían nombrados, a su vez, por el gobierno a propuesta, en terna doble, de la respectiva Corte Superior (art. 148°). Se establece la carrera judicial disponiendo que una ley posterior la organizara, modificación importante que sirve para atemperar el régimen de la inamovilidad y que verificaría la Corte Suprema en sala plena, cada cinco años, al magistrado de toda la República. Declara además, que la no ratificación no constituye pena ni priva de los goces adquiridos.
Cabe indicar que en el proyecto que presentó la Comisión de diputados presidida por Javier Prado Ugarteche se contemplaba una reforma de mayor importancia, pues eliminaba toda intervención ejecutiva en la designación de los magistrados. La Corte Suprema elegiría a los jueces de la primera instancia de la terna doble presentada por la respectiva corte superior. También el supremo tribunal designaba a los magistrados de segunda instancia, sometiendo a la aprobación del Senado. El Congreso elegirá a los miembros de la Corte Suprema entre los diez letrados propuestos por el mismo tribunal. También acogía el judicial review como una facultad de la judicatura para declarar la inconstitucionalidad de las leyes. Era, pues, un proyecto sugestivo y que aseguraba mejor el Estado de derecho107. Podría decirse que las reformas constitucionales propugnadas por la Comisión de diputados que dirigía el profesor Prado y Ugarteche aspiraban a fomentar una amplia autonomía judicial. José Antonio Encinas sostuvo entonces con acierto: «la autonomía del poder judicial es una de las exigencias básicas para una buena organización política del Estado peruano»108.
Como hija predilecta de un alzamiento, la Constitución de 1920 aseguraba (contra lo que realmente ocurrió), por lo menos en el texto de las reglas, la probidad del régimen. Cobijó artículos que insinuaban su origen moralizador. A este tipo pertenecieron la prohibición a que nadie gozara más de un sueldo o emolumento del Estado, sea cual fuese el empleo o función ejercida (artículo 12°)109; la responsabilidad derivada del ejercicio de un cargo público (artículo 14°); y la incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otro cargo público (artículo 77°). Figura también la advertencia de que era precisa autorización previa del Poder Legislativo para que el Ejecutivo pudiera celebrar contratos que comprometieran los bienes y rentas generales del Estado (artículo 83°, inciso 11) y la ratificación por la Corte Suprema de los jueces de primera y segunda instancia (artículo 152°).
La necesidad de un organismo técnico que cumpliera una labor consultiva se prefiguró con la creación del Consejo de Estado (artículo 134°). Dicha entidad gubernamental se conformaría por siete miembros nombrados por el Consejo de Ministros y la ratificación del Senado. A pesar de que poco tiempo después, el 31 de enero de 1920, la Asamblea Nacional dictó la Ley 4024, que determinaba los requisitos de los consejeros de Estado y regulaba sus atribuciones, ella nunca fue puesta en marcha110. El propio Leguía prometió su funcionamiento «una vez que se fije retribución adecuada en pro de los funcionarios que deben constituirlo»111. En el caso de haberse suministrado los fondos necesarios para su vigencia efectiva, su existencia habría sido pírrica, no solo porque habría debido actuar en el interior de un orden dictatorial, sino porque fue diseñado legislativamente solo como un órgano de consulta más que como un mecanismo de control de la legalidad, condición esta última que el Consejo de Estado tuvo en las constituciones de 1828, 1834 y 1839.
La descentralización de la actividad legislativa y de la representatividad política sería, por otro lado, uno de los aspectos prioritarios de la reforma. En ese sentido, la apertura de congresos regionales en el centro, norte y sur del país (artículo 140°) resultaba coherente con los planes inaugurales de la Patria Nueva112. Ya en el discurso de 19 de febrero de 1919 Leguía había propuesto el «gran paso hacia el regionalismo» y se refirió a «la forma más perfecta de gobierno, pero más difícil de aplicar»113. En otro discurso anunciaría que «los congresos regionales son los hijos legítimos de la Patria Nueva»114. La desconfianza que el presidente sentía por la oligarquía limeña, mayoritariamente civilista, así como la correlativa fiducia depositada en una clase política provinciana no exenta de caciquismo, de la que procedían buena parte de los cuadros políticos de su partido, el Democrático Reformista, explican el interés por esta institución y confirman también la composición social de su gobierno115. Cierta tradición descentralizadora que impulsaba el Partido Constitucional del general Andrés Avelino Cáceres, bajo cuyos auspicios se inició la Patria Nueva, tuvo sobre el leguiismo influencia en este punto. No se hallaba ausente tampoco un inteligente uso político de las banderas regionalistas, cuyo idealismo terminaba capitalizado por el régimen. Pronto la producción legislativa de estos congresos crecería rápidamente,
