de selección de las madres cuidadoras o planificar de manera detallada las prácticas con los niños (Contraloría General de la República, 2015, p. 36). Tal como su predecesor y otros programas a nivel internacional, Cuna Más contaba con dos modalidades de atención, las cuales, por simplicidad, pueden ser denotadas como urbana y rural. Estas eran el Servicio de Cuidado Diurno (en un centro) y el Servicio de Acompañamiento a Familias (en el hogar) (Guerrero & Demarini, 2016, p. 176).
En siguientes páginas, se detallará cómo se operaron estos programas y sus similares en otros países. Estos programas son clasificados como de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) y su fin es normalmente prevenir y reducir las desigualdades educativas y sociales (Guerrero & Demarini, 2016, p. 163). Luego de estudiar el caso peruano, cabe analizar cómo se ha atendido este problema social en otros países con condiciones similares de Latinoamérica y otras partes del mundo.
En Colombia, se creó el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) en la década de 1980, a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con un funcionamiento que fue un referente para Cuna Más, con «madres cuidadoras» a cargo de los centros. Para el año 2012, este programa abarcaba casi todo el territorio colombiano (González & Durán, 2012, pp. 190-191).
En Bolivia, se presentaron diversas iniciativas enfocadas en la salud y la desnutrición de los menores, como seguros, incentivos y bonos. En lo que respecta a centros de atención, destacan el programa Crecer Bien para Vivir Bien o el Programa de Atención a Niños y Niñas menores de 6 años (PAN), pero el problema con este último es que «[...] [cumplía] una función de guardería más que un centro de desarrollo infantil integral» (Bedregal et al., 2016, p. 11). El primer programa mencionado fue creado en 2012 con aportes del BID (US$ 20 millones), con el objetivo de mejorar el desarrollo cognitivo, socioemocional y físico de los niños implementando nuevos servicios y fortaleciendo los ya existentes (Bedregal et al., 2016, p. 13).
Uno de los sistemas más extensos de apoyo a menores se encuentra en Chile y se denomina Chile Crece Contigo (ChCC). En 2006, por iniciativa de la presidenta Michelle Bachelet, se instaló un consejo para reformar políticas de infancia, que luego tuvo como resultado el Sistema de Protección Integral a la Infancia para niños de 0 a 8 años (MDS, 2015a, p. 23). Finalmente, en 2007, se creó el Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo, establecido como un «[...] subsistema integrado de prestaciones universales y diferenciadas multisectoriales, cuyo objetivo [era] lograr que niños y niñas alcancen su máximo potencial de desarrollo» (MDS, 2015a, p. 27). Este se enfocaba en acompañar a los menores desde la gestación hasta su ingreso a una escuela, y cuenta en su agenda con distintos programas con diferentes modalidades de atención. Sin embargo, los programas que compartían más características con los AEPI convencionales no se formaron con el ChCC. Estos eran el de Jardín Clásico, que podía ser administrado por la Junji (Junta Nacional de Jardines Infantiles) o financiado por esta a terceros (MDS, 2016a, pp. 1-2) y el de Atención Temprana, que apoyaba principalmente a jardines infantiles de este tipo con capacitaciones o aporte de material, pero cuya prioridad eran los niños con discapacidades (MDS, 2016e, pp. 1-2). Si bien se trata de un país con indicadores económicos y de desarrollo mayores que los del Perú, es pertinente tomar en cuenta las lecciones que pueden obtenerse de su experiencia.
Otro país con diversas iniciativas para la atención a la primera infancia es Panamá. En 2011, se lanzó el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia (Paipi), para apoyar los programas que tienen como fin ayudar a niños menores de 6 años (Gutiérrez et al., 2011, p. 29). En todo el sector público, el Ministerio de Educación se encargó de proveer una mejor educación inicial, pero se puso énfasis en niños de 3 a 6 años. Entonces, se crearon los Centros de Educación Inicial Comunitaria (CEIC), para sectores urbanos, y los Centros Familiares y Comunitarios de Educación Inicial (Cefacei), para zonas rurales.
En suma, Cuna Más heredó la experiencia institucional del Programa Nacional Wawa Wasi, instalado en la década de 1990. El desarrollo de las líneas de Cuna Más se nutrió también de lo ejecutado en la región de América Latina. De ahí la importancia de mirar en detalle algunos de los elementos cruciales de gestión de la inversión social experimentada.
1.1 La focalización de beneficiarios
Entre los formuladores de política y operadores de programas de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) existe casi un consenso al definir a los niños en edad temprana. La iniciativa nacional Cuna Más definió a la población objetivo como niños de entre 6 y 36 meses de edad que viven en algún hogar con por lo menos alguna necesidad básica insatisfecha o en pobreza (Josephson et al., 2017, p. 5). De esta manera, se cumple con el primer pilar propuesto para la identificación de beneficiarios: definición de los criterios de identificación.
Pero ¿cómo llegar a los niños de la primera infancia? Es aquí donde entran en juego las herramientas estadísticas y los métodos de investigación. Una herramienta usada para identificar beneficiarios, tanto para este tipo de programas como para otros, es la focalización, a fin de atender primero a los más vulnerables. Normalmente, se puede hacer una focalización de tipo geográfico, aunque los criterios por seguir pueden variar según la modalidad de la atención. La institución local definió en el año 2013 que atendería a los niños menores de 3 años, pero a través de dos líneas de intervención. Así, se separó a la población por atender de acuerdo con dos perfiles. Por un lado, a los infantes que vivían en distritos con pobreza mayor o igual al 19,1%, y que además contaran con centros poblados urbanos, se los atendería a través del Servicio de Cuidado Diurno. Por otro lado, se brindaría el Servicio de Acompañamiento a Familias a aquellos distritos cuyo nivel de pobreza superase el 50% y donde la incidencia de la desnutrición crónica infantil fuera mayor o igual al 30% (Fernández, 2015, pp. 15, 16). Por lo tanto, había dos tipos de intervención, que demandaban dos tipos de identificación de beneficiarios.
En el año 2018, los beneficiarios de este programa iban en aumento con el uso de criterios como la focalización; sin embargo, se presentaban disparidades entre las regiones naturales, como se ve en la tabla siguiente.
Tabla 1.1 Porcentaje de la población de 0 a 2 años beneficiaria del Programa Nacional Cuna Más (Wawa Wasi) según región natural, 2014-2018
| Región natural | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | Variación porcentual(2018-2017) |
| Total | 4,1 | 4,6 | 5,9 | 6,5 | 7,9 | 0,6 |
| Costa | 2,0* | 1,2* | 1,7* | 2,2* | 2,0* | -0,2 |
| Sierra | 7,3 | 10,3 | 13,3 | 13,8 | 16,9 | 3,1 |
| Selva | 5,0* | 4,2* | 6,4* | 7,7 | 9,3 | 1,6 |
* Los resultados son considerados referenciales porque el número de casos en la muestra para este nivel no es suficiente y presentan un coeficiente de variación mayor del 15%.
Fuente: INEI (2019e).
A partir de la información, se puede notar que, si bien la proporción total de atendidos aumentó a lo largo de los años, regiones como la Costa y la Selva han experimentado notorias bajas en la cantidad de beneficiarios del programa. Una posible explicación es que la política de sinceramiento de atención de beneficiarios en la Costa se acentuó con miras a reducir al mínimo las filtraciones heredadas desde los tiempos del Programa Nacional Wawa Wasi. Por esta razón, se observa que el crecimiento porcentual de la proporción de atendidos es más alto en la Sierra.
No cabe duda de que el aumento es plausible, pues las dificultades de llegar a la población de la Sierra rural son importantes debido a la lejanía, a los idiomas y a la reticencia de las madres. La presencia de Cuna Más en términos de cobertura aún tenía mucho por trabajar para poder causar un impacto nacional significativo. Ciertamente, se debe priorizar la atención en estas zonas, pues la intervención en la primera infancia es totalmente virtuosa: niños con mejor desarrollo
