(maquila) o a las primeras etapas del procesamiento de recursos naturales, dejando tanto el diseño de productos como la búsqueda de nuevos procesos productivos en manos de las casas matrices extranjeras. Al mismo tiempo, la privatización de las empresas estatales de servicios públicos ha llevado al cierre de los departamentos técnicos y a la reducción de los gastos locales de ingeniería en campos como la energía, las telecomunicaciones y el transporte. Los nuevos operadores extranjeros activos en dichos sectores están introduciendo en la región nuevas tecnologías de producto, de proceso y de organización del trabajo, originadas en sus respectivas casas matrices o desarrolladas por los proveedores internacionales de insumos intermedios y servicios a la producción. Se asiste, por lo tanto, a un rápido proceso de modernización que, sin embargo, presenta el defecto de no estar basado en esfuerzos locales de I&D y en servicios nacionales de ingeniería, y que por sus mismas características contribuye a incrementar la heterogeneidad estructural interna de la región.
El libre funcionamiento de los mercados internacionales no garantiza la automática creación de capacidades de aprendizaje dinámicas. De ahí surge la necesidad de aplicar y coordinar políticas que permitan modificar esa tendencia. La combinación y coordinación de políticas horizontales, verticales (y selectivas) y de reposicionamiento en las redes de producción global llevaría a una práctica menos ideológica y más en línea con las acciones de las economías más exitosas (Commission of the European Communities, 2002 y 2003). En el cuadro 2.3 se detallan las tres tipologías de políticas que hoy en día aparecen como el conjunto necesario para articular los sistemas nacionales de innovación y generar capacidades tecnológicas locales.
| Cuadro 2.3. La articulación de las políticas tecnológicas | ||
| Políticas tecnológicas | Objetivos | Acciones |
| Horizontales | Difusión de bienes públicos y disminución de fallas de mercado estáticas | Educación y calificación de mano de obra; infraestructura; regulación y certificación de la calidad; aprovechamiento de redes científicas y tecnólogos radicados en el exterior. |
| Verticales | Creación y reconversión de sectores | Promoción de procesos de aprendizaje.Fomento de competencias específicas.Vinculación universidad-empresa en un modelo no lineal de innovación; generación de externalidades positivas (fallas dinámicas de mercado y acumulación tecnológica). |
| Selectivas | Reposicinamiento en jerarquías de red | Desarrollo y utilización de instrumentos que mejoren la relación proveedor cliente, de naturaleza privada-privada y público-privada.Transformación de la generación y circulación de conocimiento en ventajas competitivas dinámicas de la red.Desarrollo de las funciones de traducción y de articulación entre empresas e instituciones |
La región enfrenta el desafío de avanzar hacia un modelo de política más pragmático, menos determinista y que incorpore la interacción entre oferta y demanda en el proceso de innovación. La literatura empírica sobre el tema y la experiencia de las economías más desarrolladas reconocen que: 1) el proceso de generación de conocimiento no es lineal, 2) el proceso de producción requiere del aporte de la ciencia y de los investigadores y del mercado y la demanda para aplicar tecnología a la producción, 3) el conocimiento es específico y requiere acumulación de aprendizaje y competencias sectoriales, y 4) la generación de conocimiento es un proceso de prueba y error donde los resultados no están garantizados ex ante. Un ejemplo de visión estratégica que empieza a incorporar esos elementos en su diseño son los fondos tecnológicos sectoriales y su integración a la política fiscal. El modelo de intervención sectorial en Brasil es novedoso por su capacidad para superar los problemas de la aplicación de las políticas de oferta y demanda. La utilización de las utilidades de las empresas que operan en sectores estratégicos (y fuertemente concentrados) permite superar las restricciones presupuestarias que tienen la mayor parte de los países de la región. Al mismo tiempo incentiva la construcción institucional de la relación entre oferta y demanda de conocimiento. En la elaboración y ejecución de los proyectos participan las empresas, los científicos y el sector público, que fija las reglas y los mecanismos de utilización de los fondos.
La ejecución de estas políticas requiere un modelo adaptado a la capacidad institucional y a la complejidad productiva de cada país (véase la figura 2.1). Las políticas horizontales que garanticen la difusión de bienes públicos son necesarias para desarrollar capacidad de aprendizaje y adaptación tecnológica. Las políticas verticales y selectivas permiten desarrollar conocimientos básicos y encadenamientos entre instituciones de CT y empresas, para el desarrollo de capacidades productivas. Además, las políticas selectivas permiten el reposicionamiento en la jerarquía de las redes para aumentar la capacidad de generar y demandar conocimiento.
En la medida en que los países desarrollen estructuras productivas más complejas y evolucionen hacia un modelo de especialización que demanda más conocimiento, mejorarán y se desarrollarán al mismo tiempo sus capacidades institucionales; así los países podrán extender el dominio de sus políticas y desarrollar políticas verticales y selectivas conjuntamente con las horizontales para llegar a poner en práctica un modelo de intervención en línea con aquellos de las economías más avanzadas.
Figura 2.1. Capacidad institucional y actuación de las políticas
Conclusiones
Los países de la región han transitado desde un modelo de políticas públicas de oferta a otro basado en el funcionamiento de los mercados y al fomento a la demanda. Aun reconociendo que la región empieza a incorporar la idea de que las políticas de oferta y demanda deben ser complementarias, es importante observar que mucha distancia queda por ser recorrida para alcanzar la best practice internacional.
Después de las reformas económicas, la región ha abierto sus economías y ha globalizado sus procesos productivos. Ante este nuevo escenario, los países necesitan incorporar en sus bagajes nuevas políticas e instrumentos. La políticas horizontales (educación, regulación y calidad) son la plataforma mínima para la generación de capacidades tecnológicas. La creación y selección de sectores (y tecnologías) permite la generación de nuevos procesos de aprendizaje y de ventajas dinámicas. Este esfuerzo puede perderse si no se asocia a las políticas para reposicionarse en la jerarquía de las redes globales (como las políticas de competencia) que permitan a los países de la región la difusión de externalidades y la articulación con las instituciones locales.
La complejidad de la estructura productiva y la capacidad institucional son las variables determinantes para poder diseñar y coordinar estas políticas. En la medida en que aumente la complejidad de la estructura productiva y se establezca una estrategia para incorporar mayor conocimiento y tecnología en procesos y productos, la capacidad institucional pasa a ser la variable central para diseñar y establecer el conjunto necesario de políticas tecnológicas.
Bibliografía
Bisang, Roberto y Nuria Malet (2000), El sistema nacional de innovación de la Argentina, Proyecto Instituciones y mercados, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)-Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), marzo.
Capdevielle, Mario, Mónica Casalet y Mario Cimoli (2000), Sistema de innovación: el caso mexicano, Santiago, Proyecto Instituciones y mercados, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)-Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).
Casalet, Mónica (2003), Políticas científicas y tecnológicas en México: evaluación e impacto, México, Flacso México.
CEPAL (2002), “Fortalecimiento de los sistemas de innovación y el desarrollo tecnológico”, en Globalización y desarrollo, Santiago, CEPAL.
Chudnovsky, Daniel y Andrés López
