in Agram begannen die Verhandlungen über ein Stabilisierungs- und Assoziationsabkommen, das Ende Oktober 2001 unterzeichnet werden konnte. Damit hatte Kroatien eine erste vertragliche Beziehung mit der EU erreicht, doch bis zum Beginn der Beitrittsverhandlungen sollten noch mehr als vier Jahre vergehen; dafür gibt es innen- und außenpolitische Gründe. So war die EU gerade mit der großen Erweiterungsrunde voll ausgelastet, die im Jahre 2004 schließlich zur zeitgleichen Aufnahme von zehn Mitgliedern führte, sodass Kroatien natürlich nicht im Fokus stand, dessen EU-Annäherung einfach zu spät begonnen hatte, um bei dieser Erweiterungswelle dabei sein zu können. Zu nennen sind aber auch die EU-Vorbereitungen in Kroatien selbst sowie die Tatsache, dass Ivica Račan die Parlamentswahl verlor, und im Dezember 2003 die HDZ unter Ivo Sanader an die Macht zurückkehrte. Wegen der nationalistischen Prägung der Partei hatte Sanader international zunächst mit einem beträchtlichen Misstrauensvorschuss zu kämpfen. Doch ihm gelang die Umgestaltung der HDZ hin zu einer nationalkonservativen Partei, und diese Mäßigung zählt zu seinen großen Verdiensten, die trotz seines schließlich unrühmlichen politischen Endes in einer Agramer Gefängniszelle unbestritten bleiben. Im Dezember 2004 beschloss der Europäische Rat in Brüssel, mit Kroatien Mitte März 2005 Beitrittsverhandlungen aufzunehmen, sollte bis dahin eine volle Zusammenarbeit mit dem Haager Tribunal gegeben sein. Diese Kooperation hatte unter Sanader große Fortschritte gemacht, doch General Ante Gotovina6) war noch immer auf der Flucht, daher setzte die EU den Beginn der Verhandlungen aus. Sie begannen schließlich am 3. Oktober 2005, wobei das Einlenken der Chefanklägerin des Haager Tribunals, Carla Del Ponte, ein sicheres Anzeichen dafür war, dass sich die Suche nach Gotovina ihrem Ende näherte. Schließlich konnte der General zwei Monate später auf den Kanarischen Inseln verhaftet werden.
Jadranka Kosor als „Mutter“ des Beitritts
Das Tempo der Verhandlungen war jedoch alles andere als berauschend, obwohl Ivo Sanader nach der Parlamentswahl im November 2007 weiter im Amt blieb. Denn der Kampf gegen die grassierende Korruption bestand vorwiegend aus Lippenbekenntnissen, und auch die Reform der Justiz war weit von den Forderungen entfernt, die Brüssel an das künftige EU-Mitglied stellte. Hinzu kam, dass im Zuge der Verhandlungen über das Kapitel Fischerei, aber auch bei anderen Kapiteln der seit dem Zerfall Jugoslawiens nach wie vor ungelöste Grenzstreit mit Slowenien immer stärker in den Vordergrund trat.7) Bei diesem Konflikt ging es vor allem um die ungeregelte Grenze in der Bucht von Piran, doch auch Teile der Landesgrenze waren umstritten. Ab Oktober 2008 blockierte Slowenien schließlich die Beitrittsverhandlungen; sie liefen zwar auf Expertenebene weiter, doch offiziell wurden sie erst im November 2009 wieder aufgenommen, als sich beide Länder auf ein internationales Schiedsgerichtsverfahren zur Lösung des Streits geeinigt hatten.8) Dieser Kompromiss fiel bereits nicht mehr in die Amtszeit von Ivo Sanader, der am 1. Juli 2009 überraschend und aus bis heute ungeklärten Gründen zurücktrat. Seiner Nachfolgerin als Ministerpräsidentin und als HDZ-Vorsitzende, Jadranka Kosor, hinterließ Ivo Sanader einen innen- wie außenpolitischen Scherbenhaufen. Die Beitrittsgespräche mit der EU waren in eine Sackgasse geraten, keine zehn Kapitel waren vorläufig geschlossen, und in Kroatien selbst hatte Jadranka Kosor mit einer massiven Wirtschaftskrise zu kämpfen, die internationale wie hausgemachte Ursachen hatte. Die Wirtschaftsleistung sank um sieben Prozent, das Land schlitterte in die Rezession und zwei Mal musste ein Nachtragshaushalt verabschiedet werden. In der Folgezeit zeigte Kosor wahrlich staatsmännische Qualitäten. Ihr gelang der Kompromiss mit Slowenien, der zur Wiederaufnahme der Beitrittsverhandlungen führte. Kosor machte auch endlich ernst mit der Justizreform und dem Kampf gegen die Korruption – und opferte dabei bewusst dem Wohl des Landes das Schicksal ihrer eigenen Partei. Gegen die HDZ wurde ebenso ein Verfahren im Zusammenhang mit illegaler Parteienfinanzierung eingeleitet wie gegen Ivo Sanader,9) der im Jänner 2010 aus der HDZ ausgeschlossen wurde. Vor Gericht musste sich Sanader unter anderem wegen Provisionsannahme bei der Vermittlung eines Kredits durch die Hypo-Alpe-Adria-Bank vor Gericht verantworten.
Der Fall Sanader und Sanaders Fall hatten große Symbolkraft, sie hätten aber für den Abschluss der EU-Beitrittsverhandlungen natürlich nicht ausgereicht. Dazu waren gerade im Justizwesen umfassende Reformen erforderlich, die zwar erst zu wirken beginnen, die aber trotzdem eine große politische Leistung darstellen. Dazu sagt die kroatische Außenministerin Vesna Pusić:10) „Es gibt wohl kein zu verhandelndes Kapitel, bei dem es derart dramatische Änderungen gibt wie in der Justiz. Beispiel: Die politische Mehrheit hat nicht mehr das Recht, das Gremium zu wählen, das Richter ernennt und befördert. Sieben Richter werden von allen Richtern Kroatiens in geheimer Abstimmung gewählt; hinzu kommen zwei Rechtsprofessoren, die von allen Professoren Kroatiens ebenfalls in geheimer Abstimmung gewählt werden, und zwei Abgeordnete des Parlaments. Einer ist aus dem Kreis der Regierungsparteien, einen stellt die Opposition. Für sie alle ist gesetzlich genau vorgeschrieben, wie die Richterkandidaten zu bewerten sind.“ Massiv gestärkt wurde auch die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften, sodass sich Kroatien mit seiner gesetzlichen Regelung auch im Vergleich zu Österreich und anderen EU-Staaten durchaus messen kann, was die Gesetzeslage betrifft. Jadranka Kosor wiederum nennt folgende Beispiele für ihren Kampf gegen die Korruption: „Dazu zählt das Gesetz zur Verhinderung von Interessenkonflikten, das Beamte betrifft. Ich war für ein sehr rigoroses Gesetz, und so wurde bei Ministern, Abgeordneten und Beamten sogar eine Konten-Öffnung möglich, sollte es Verdachtsmomente geben. Es ist auch nachzuweisen, woher das Geld stammt. Hinzu kommen die Gesetze über die Parteienfinanzierung und über die Enteignung von Vermögen, das durch Korruption erworben wurde. Außerdem haben wir 2010 in der Verfassung verankert, dass Kriegsgewinnlertum und kriminelle Privatisierungen nicht verjähren. All diese Gesetze haben Kroatien verändert.“
Kosor wollte die EU-Gespräche unbedingt noch vor der herannahenden Parlamentswahl abschließen, um weitere Verzögerungen zu vermeiden. Ihre Anstrengungen wurden von Brüssel honoriert: Am 30. Juni 2011 konnte Kroatien die Beitrittsverhandlungen abschließen, im Dezember bestätigte der Europäische Rat den positiven Abschluss, und im Jänner 2012 stimmte eine Mehrheit der Kroaten beim Referendum für den Beitritt.11)
Ihre Anstrenungen wurden von Brüssel honoriert: Jadranka Kosor bei ihrer Wahl zur Parteivorsitzenden der HDZ im Juni 2011
Wie sieht nun die Bilanz der Beitrittsverhandlungen aus? Wie sehr haben sie Kroatien verändert und wie sehr ist das Land wirklich reif für die Mitgliedschaft in der EU? Um diese drei Fragen zu beantworten, muss man sich zunächst die Ausgangslage klar machen, die im Fall der kroatischen Verhandlungen und des darauf folgenden Beitritts eine ganz andere war als bei den Beitrittsprozessen davor. Der größte Unterschied zu allen vorangegangenen Erweiterungsrunden besteht zuallererst darin, dass der Beitritt Kroatiens zu einem Zeitpunkt erfolgte, an dem die EU und Kroatien in einer tiefen Krise stecken. Zweitens ist Kroatien nach Griechenland erst die zweite Aufnahme eines einzelnen Staates – also nicht im Verband mit anderen Staaten – in die EU. Doch Griechenland trat mit 1. Jänner 1981 der EWG bei, die damals eine ganz andere Organisation war als die EU, mit der Kroatien verhandelte. Die Unterschiede zu den Erweiterungsrunden der Jahre 2004 und 2007 sind groß. Die Aufnahme von zehn Staaten auf einen Schlag im Jahr 2004 bedeutete gleichsam das Ende des Kalten Krieges in Europa. Beim Beitritt Bulgariens und Rumäniens dominierten wohl geopolitische Gründe, wobei es bereits 2007 beträchtliche Kritik an der mangelnden EU-Reife dieser Länder gab (Korruption, Justizwesen), die in den Folgejahren nicht abnahm. Die EU lernte aus diesen Fehlern und in diesem Sinn zahlte Kroatien den Preis dafür, dass es der „Nachzügler“ dieser zwölf Staaten war, die den Weg in die EU geschafft hatten. Diese Position hatte mehrere Konsequenzen: Mit 27 Staaten sind Verhandlungen zwangsläufig komplizierter als mit 15, Kroatien trug die Last des Zerfalls des ehemaligen Jugoslawiens, zum ersten Mal gab es das besondere Kapitel Justiz, und zum ersten Mal gab es das sogenannte Benchmark-Verfahren. Benchmark lässt sich nicht ganz treffend mit dem Wort „Richtwert“ übersetzen, und das Verfahren bedeutete, dass Kroatien vor der Eröffnung und der Schließung eines Verhandlungskapitels konkrete Maßnahmen erfüllen musste, und zwar etwa 400 an der Zahl. Diese Form der Verhandlung bedeutet, dass Kroatien bei der Umsetzung des Rechtsbestandes
