играли представители пяти частей Новгорода (так называемых концов), которые в определенных случаях решали вопрос в зависимости от того, выгодно это им или нет. В каждом из концов также действовала своя система самоуправления, имевшая свою структуру и решающая вопросы применительно к данной административной единице Новгородской республики. Наряду с представителями концов, участниками вече были высшие должностные лица (посадники и тысяцкие), а также представители всех социальных групп города. Соответствующие самоуправленческие начала имели место в Пскове и Вятке, отделившихся от Новгорода. Поэтому система управления и самоуправления в них была схожей с соответствующей системой самоуправления Новгорода.
Реформы местного самоуправления XVI в. К середине XVI в. в России складываются предпосылки государственного строя, определяемого как сословно-представительная монархия. Особое значение имела первая земская реформа Ивана IV (Грозного), которая пришла на смену такому периоду в истории местного самоуправления, как период кормлений, т. е. управления через наместников.
Суть системы кормлений сводилась к следующему. Земли, которые не были приписаны к княжескому двору, входили в круг местного управления, которое и было сконцентрировано в руках наместников и волостелей. Наместник осуществлял свои полномочия в рамках города (волости) и пригородных станов – сельских волостей, управлявшихся волостелями. Волости и станы составляли уезд. Наместники и волостели выступали представителями центральной (верховной) власти и осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат. Основная цель управления состояла в максимальном извлечении доходов из управляемой территории, а вся деятельность наместников и волостелей была связана с соответствующим местным сбором, пошлиной. Именно в данном контексте должность наместника называлась «кормление», а оплата труда состояла из кормов и пошлин.[12] Такая система управления в конечном итоге привела к тому, что появился слой людей, живущих за счет податей населения, при этом они выступали «определенным» препятствием на пути претворения в жизнь решений верховной власти, иногда толкуя эти решения в своих интересах, т. е. они стали выступать как «государство в государстве». Этого, естественно, никоим образом не могла потерпеть верховная власть, которая стала принимать меры сначала к ограничению сроков наместничества и его прав, а в последующем и постепенной заменой системы «кормления» выборными земскими властями.
Первоначально, параллельно с системой кормления, были созданы губные учреждения, задача которых заключалась в рассмотрении уголовных дел о «ведомых легких людях», которые изымались из ведения наместников и волостелей. Были учреждены губные округа (по городам и волостям), впоследствии земли начали делить на губы и было создано губное ведомство. Постепенно мелкие губные единицы объединялись и формировали всеуездную губную власть. Губное управление, став всеуездным, образовало сложную
См., например: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1999. С. 146–151; Еремян, В. В., Федоров, М. В. Местное самоуправление в России (XII – начало ХХ вв.): учеб. пособие. М., 1998. С. 52–58.
